Alors qu’elle n’était pas membre de l’ONU et qu’elle ne jouissait donc pas du droit de vote à l’Assemblée générale, la Suisse recevait de la communauté internationale une recommandation qu’une partie au conflit contestait avec force mais qui portait sur un problème humanitaire réel. Conformément à sa tradition humanitaire et dans le cadre de ses attributions de dépositaire, la Suisse ne pouvait ni ne voulait se dérober à la conduite de consultations des États parties. Entrant en matière sur la préparation de la Conférence prévue pour le 15 juillet, la Suisse explique pourquoi la Conférence recommandée par les résolutions précédentes n’a pas pu avoir lieu.

Elle a donc repris les consultations informelles, bilatérales ou au sein de groupes d’États. Ces consultations ont fini par trouver un cadre, celui d’un groupe représentatif de 25 États, formé des membres permanents du Conseil de sécurité, des acteurs clef ayant introduit et soutenu la résolution ES-10/6 (troïka de la Ligue des États arabes, des non-alignés et de l’Union européenne) et de représentants de divers groupes régionaux. Les parties au conflit ont, elles, été informées bilatéralement. Le 23 juin 1999, la Suisse adresse aux 188 États parties une note indiquant l’état des consultations et des préparatifs concernant la Conférence, y compris le fait que «deux parties, dont une partie prenante, sont fortement opposées à la Conférence» et qu’«un certain nombre de Hautes Parties contractantes considèrent qu’eu égard aux nouvelles circonstances, la date de la Conférence n’est pas appropriée et que celle-ci doit donc être reportée ».

La note fait allusion aux élections israéliennes, dont les vainqueurs ont été élus sur un programme faisant de la reprise du processus de paix une priorité. De même que fin 1998 la crise du processus de paix avait relancé celui de la Conférence, les chances d’une reprise des pourparlers de Paix ont remis en cause l’opportunité d’une telle Conférence aux yeux de certains Etats. Dans ces circonstances très particulières, la Suisse adresse aux États parties un formulaire d’inscription ainsi que des renseignements pratiques sur une Conférence que le dépositaire se doit de rendre possible, sans chercher ni à la favoriser ni à l’empêcher. La Suisse ne convoque pas cette réunion, mais se borne à signaler où et quand elle peut se tenir, tout en soulignant que «les questions relatives aux modalités de la Conférence et aux résultats attendus sont toujours ouvertes et nécessitent des éclaircissements supplémentaires.

Par conséquent, la question de la présidence demeure également ouverte». Le 14 juillet 1999, les consultations n’avaient pas encore abouti et il n’était pas certain que la Conférence se tiendrait le lendemain. Les ultimes pourparlers ont eu lieu entre des représentants de l’Union européenne et de la Ligue arabe (en l’espèce, négociateurs palestiniens) sous l’égide de la Suisse, qui était appelée à présider la Conférence (mais qui ne l’acceptait qu’à certaines conditions). Un accord entre ces deux groupes d’États était susceptible de rallier un large consensus parmi les autres États parties. Le principe d’une Conférence très brève et sans vote, réunie puis reportée, semblait acquis et la négociation a surtout porté sur le contenu d’un document final (question du report et du suivi) et sur les termes utilisés dans ce texte (Titre du document et de la Conférence, désignation de la Puissance occupante, etc.)

Un compromis  négocié in extremis a été entériné par consensus des participants le 15 juillet 1999. Concrètement, la Suisse a réuni de manière informelle les États qui s’étaient inscrits et leur a lu l’intégralité des textes qui devaient être présentés à la Conférence (discours d’ouverture du président, Déclaration et conclusion). Après un bref débat, il est apparu qu’aucun des 103 États présents n’avaient d’objection. La Conférence a donc pu se tenir, à huis clos, dans la Salle des assemblées du Palais des Nations. Présidée par l’ambassadeur Walter Gyger, elle a duré 17 minutes. La Conférence a suscité parmi les États des réactions de satisfaction ou, chez les plus réticents, de soulagement.

Les modalités de la Conférence, qui visaient à éviter des débats polémiques et à garantir une large participation, ont provoqué dans l’opinion publique des critiques parfois vives, parfois mêlées d’ironie. Cela étant, la Déclaration de la Conférence exprimait un message humanitaire substantiel, puisque 103 États parties rappelaient collectivement l’applicabilité de jure de la Quatrième Convention «au Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est» et demandaient son respect intégral. Certes, la Conférence était reportée sur la base de considérations politiques (chances de reprise du processus de paix), mais elle pourrait être réunie à nouveau sur la base de considérations humanitaires (évolution de la situation sur le terrain).Au lendemain du 15 juillet, l’exercice semblait (au moins provisoirement) clos, une fois effectuée la transmission, par le dépositaire, des documents officiels (Déclaration et liste des participants) aux États parties. Toute l’attention de la communauté internationale se concentrait sur les pourparlers de paix, destinés à rendre finalement sans objet la Quatrième Convention, grâce à la fin de l’occupation militaire dans le cadre d’une solution politique. 

Vers la Conférence d’États parties du 5 décembre 2001

Le 28 septembre 2000, les troubles consécutifs à la visite du futur premier ministre israélien sur l’Esplanade des Mosquées/le Mont du Temple, dans un contexte électoral tendu, ont marqué le début d’une nouvelle Intifada. Le nombre élevé de morts et la multiplication rapide des mesures dites de sécurité, contraires aux dispositions de la Quatrième Convention, ont amené les États parties membres de la Ligue arabe, soutenus par ceux de l’Organisation de la Conférence islamique, à s’adresser au dépositaire, sur la base de la Déclaration du 15 juillet 1999. Leur demande, exprimée dans une lettre datée du 13 octobre 2000, a été soutenue par la résolution ES-10/7 de l’Assemblée générale réunie en session extraordinaire d’urgence le 20 octobre, invitant «le Dépositaire de la Quatrième Convention de Genève à s’enquérir de l’évolution de la situation humanitaire sur le terrain, conformément à la Déclaration adoptée le 15 juillet 1999 (…), en vue de faire respecter la Convention en toutes circonstances, conformément à l’article premier commun aux quatre Conventions».

En novembre 2000, le dépositaire a donc consulté les 189 États parties sur l’opportunité et, le cas échéant, les objectifs d’une nouvelle réunion de la Conférence envisagée, à la lumière de l’évolution de la situation humanitaire sur le terrain. Indéniablement, la situation politique et humanitaire était de plus en plus grave, ce qui a du reste provoqué la réunion d’une session extraordinaire de la Commission des droits de l’homme de l’ONU le 5 décembre 2000. Néanmoins, la communauté internationale a estimé que des espoirs de paix subsistaient, ce qui a conduit le dépositaire à informer, en janvier 2001, les États parties de la nécessité de prolonger le délai de la consultation, certains États ayant exprimé «le souhait de pouvoir, avant de répondre à la consultation, tenir compte d’échéances politiques ou de pourparlers susceptibles d’affecter l’évolution de la situation humanitaire sur le terrain ».

Le 22 mars 2001, le dépositaire est en mesure d’informer les États parties sous la forme d’un rapport des résultats de ses démarches. Ce document fait état des diverses réponses reçues au sujet du principe d’une telle Conférence (approuvé par de nombreux États, contesté par un petit nombre d’États), et relève qu’«un nombre significatif d’États est en principe en faveur d’une nouvelle réunion de la Conférence mais exprime des réserves concernant son calendrier», d’autres États insistant « pour que soit fixée une date à brève échéance». Outre la question de la date, celle des objectifs précis et des modalités de la Conférence nécessitent d’autres consultations et le dépositaire indique dans sa note qu’il continuera « ses consultations en vue de trouver un consensus aussi large que possible concernant le calendrier, les objectifs et les modalités d’une éventuelle nouvelle réunion de la Conférence».

Les États parties et le dépositaire se trouvent à ce moment-là dans une situation analogue à celle du printemps 1999: ce sont moins les divergences que les questions ouvertes qui tendent à bloquer le processus et à créer une indétermination problématique pour tous – en nuisant à la crédibilité de la communauté internationale, voire du droit international humanitaire face à un problème grave. Le précédent du 15 juillet n’est pas transposable tel quel – il n’est pas question d’ouvrir et de suspendre une réunion d’États parties, qui plus est dans la situation humanitaire et politique du moment – et aucune date n’a été proposée. Pour le dépositaire, la solution la plus sûre semble être de s’adresser principalement (mais non exclusivement) aux instigateurs et aux promoteurs de la Conférence, afin qu’ils précisent leurs intentions, de manière à pouvoir, le moment venu, soumettre à l’ensemble des États parties une (ou des) proposition(s) concrète(s) et détaillée(s) sur un modèle de Conférence.

Développant la note du 22 mars 2001, le dépositaire fait circuler un document informel en trois points (calendrier; objectifs ; modalités), avec des questions ouvertes et des éléments de réponses possibles 11. Les réactions ont permis d’élaborer progressivement deux textes, dont la version finale sera soumise le 7 novembre 2001 à l’ensemble des États parties: un projet de document final de la Conférence et un texte reprenant la structure du document informel et apportant des réponses aux questions ouvertes qui y figuraient 12. Pour en arriver là, il a fallu trouver un mode de consultation acceptable par tous. C’est celui du mois de juin 1999 (groupe d’environ 25 Amis du dépositaire»), actualisé et adapté en particulier en fonction des présidences de groupes régionaux, qui a été retenu.

Ce groupe s’est réuni cinq fois à Genève, entre le 11 septembre et le 1er novembre 2001. Entre le 7 novembre et le 5 décembre, une partie du débat est devenue publique, ce qui a conduit la Suisse à mettre en œuvre une politique d’information active, à la fois pour apporter des réponses factuelles et juridiques à des polémiques surgies de part et d’autre (surtout du côté des ONG) et, à cette occasion, pour mieux diffuser le droit international humanitaire aux informations générales sur la Quatrième Convention se sont ajoutées des explications sur la tenue à huis clos et sans vote de la Conférence (questions qui ont été très vite réglées par les États parties durant les consultations), et sur le fait que la Conférence n’était pas convoquée par la Suisse mais par un nombre important d’États parties.

Le 4 décembre 2001, le dépositaire a convoqué

une réunion ouverte à tous, afin d’apporter aux États parties intéressés «toute information pertinente en lien avec la Conférence (réponses et réactions reçues; questions techniques)». Après une communication détaillée du dépositaire sur les résultats de la consultation et sur des questions telles que la liste des orateurs, l’absence d’objections ou de remarques de la part de la centaine d’États représentés a permis de  constater l’existence d’un large consensus. La convocation et le déroulement de la Conférence exigeaient en effet un accord préalable, étant donné que celle-ci ne comporterait ni  négociation, ni vote, ni débat contradictoire. Ce résultat était en soi remarquable, vu que la Conférence s’est tenue quelques jours après des attentats terroristes en Israël et pendant des mesures de représailles militaires, qui ont retenu dans la région le chef désigné de la délégation palestinienne.

Dans un souci de cohésion, les États participants n’ont pas dévié de la ligne préalablement négociée. Ils ont au contraire souligné la pertinence plus actuelle que jamais du message humanitaire fondé en droit que devait délivrer la Conférence.

Déroulement de la Conférence du 5 décembre 2001

La Conférence a duré environ 2 heures 30 et a réuni 123 délégations, dont 115 États parties ainsi que la Palestine en tant que participant, et sept observateurs (acteurs humanitaires comme le CICR ou institutions telles que la Commission européenne). Après le discours d’ouverture du président suisse de la Conférence (ambassadeur Peter Maurer), trois acteurs humanitaires ont évoqué la situation humanitaire sur le terrain et les difficultés qu’ils y rencontrent: le CICR (M. François Bugnion, directeur); la Haut commissaire aux droits de l’homme (Mme Mary Robinson); le commissaire général de l’UNRWA (M. Peter Hansen).

Ont ensuite pris la parole des représentants gouvernementaux de diverses régions ou groupes d’États du monde: la Jordanie (M. Abdel-Elah Khatib, ministre des Affaires étrangères) pour les États de la Ligue arabe, la Belgique pour les États de l’Union européenne (et pour d’autres États, candidats à l’adhésion ou pas, comme l’Ukraine et la Nouvelle-Zélande); la Malaisie pour les États de l’Organisation de la Conférence islamique; l’Afrique du Sud pour les États non alignés, ainsi que la Chine, le Canada et la Russie.

Ces allocutions, prononcées dans une atmosphère sereine et solennelle, ont toutes souligné l’applicabilité de jure de la Quatrième Convention, l’importance et la pertinence de cet instrument et la gravité des violations. Les messages délivrés, tout en étant très concrets, sont restés dans un cadre humanitaire et juridique, en ce qu’ils se sont concentrés sur la Quatrième Convention et donc sur la protection des victimes, sans exclure aucune catégorie de civils13, sans nier que les Palestiniens ont des obligations en vertu du RICR Septembre IRRC  september 2002 Vol. 84 No 847 675 droit international humanitaire14, mais sans mettre ces obligations sur le même plan que celles de la Puissance occupante.

Au terme de ces allocutions, le président suisse de la Conférence a donné lecture de la Déclaration, en soulignant que ce document «reflète la perception commune des États participants». Après l’adoption de la Déclaration par acclamation, le président a prononcé le discours de clôture et a ainsi déclaré close la Conférence de Hautes Parties Contractantes.

Conclusions de l’ASSP :
 Le document adopté par acclamation le 5 décembre 2005 n’est pas une nouvelle norme internationale. Comme son nom l’indique c’est une Déclaration dont le texte n’est pas amendable. La quatrième Convention ne contient aucune disposition sur le droit ou l’interdiction pour un Etat d’occuper un autre Etat mais, en utilisant  la terminologie même de la Convention, elle lui fait obligation de protéger les droits civils de la population des territoires occupés, sur la base de l’ensemble des règles humanitaires pertinentes.

La Déclaration précise que ces règles sont applicables au «territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est », sans exclure les cas directement liés à cette occupation. Le texte de la Déclaration est articulé en trois parties principales :– un rappel général des obligations de tous les États parties, sur la base de l’article premier commun aux Conventions de Genève, – un rappel des obligations respectives des parties au conflit (de toutes les parties – Israéliens comme Palestiniens – et de tous les niveaux – autorités comme individus), sur la base des règles humanitaires conventionnelles ou coutumières inscrites notamment dans la Quatrième Convention de Genève, – et un rappel des obligations spécifiques d’Israël en tant que Puissance occupante, sur la base des dispositions de la Quatrième Convention de Genève :L’orientation humanitaire de la Déclaration apparaît dans son souci premier de la protection des victimes (sans exclusion et donc sans indication spécifique de nationalité) et aussi dans le fait qu’aucune question politique n’y est traitée (hormis un encouragement à la reprise des négociations afin d’aboutir à une paix juste et durable).

La substance même du document porte ainsi sur l’urgence, à savoir la nécessité de protéger tous les civils des effets de la violence. Loin de constituer un «substitut» ou une «entrave» aux efforts de paix, le message délivré par les États parties se présente comme un code de conduite (rassemblant les règles universelles pertinentes dans le cas d’espèce) à mettre immédiatement en œuvre dans une situation humanitaire grave et ce, sans attendre qu’un accord de paix ait mis fin au conflit et à l’occupation. Pour ce qui est du suivi, il n’est pas prévu de nouvelle réunion. Le suivi de la Conférence réside essentiellement dans la mise en oeuvre des règles rappelées dans la Déclaration, avec un souci d’exhaustivité, par tous ceux qu’elle lie. La Déclaration ne met pas sur pied de nouveaux mécanismes, et se limite à soutenir le fonctionnement au 5 décembre 2005  ou la mise en œuvre éventuelle de ceux qui existent déjà (y compris les mécanismes extra-conventionnels) qui peuvent se référer à la Quatrième Convention et contribuent à son application ou à la réalisation de ses objectifs généraux. 

Dans un communiqué de presse du 14 janvier 2008 nous avons déclaré que  dans la situation intolérable qui sévit à Gaza en ce début d’année, l’extrême urgence est un cessez-le-feu immédiat. Le Monde entier était d’accord. Pourquoi Israël a-t-il attendu jusqu’au 17 à minuit pour proclamer un cessez le feu unilatéral déjà entaché le lendemain ?  Les raisons sont d’évidence politique. Sans la fin de l’occupation il ne pourra y avoir de cessez-le-feu durable.  Gardienne et dépositaire des Conventions de Genève la Suisse a la responsabilité de s’ancrer dans l’humanitaire. Pour rester authentiquement neutre elle doit s’adresser sans retard à toutes les Hautes Parties contractantes des Conventions pour les consulter  sur un suivi de la Déclaration de décembre 2005. L’attente serait une trahison tant de la lettre que de l’esprit de la IVème Convention et un encouragement à pérenniser la succession des cessez le feu jusqu’au génocide avéré.         

Jacques Vittori, Président de l'ASSP

1-3 rue de Chantepoulet, 1201 Genève

e-mail: assp@assp.ch.